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A flexibilização do Pacto de Estabilidade e Crescimento para Totós

por pedrop, em 07.02.15

Em que consistem afinal os novos limites de défice da "Comissão Juncker"? Tento fazer um apanhado do essencial. Acho importante perceber, desde logo, o que a comunicação do mês passado da Comissão Europeia traz de novo, e o que significa eventualmente para Portugal, dada a confusão que vai na discussão nacional sobre o tema, a começar por quem mais responsabilidades tem (líderes políticos). Mas também é relevante saber se a Comissão faz todo o possível no sentido da flexibilização, sendo certo que há tratados e legislação europeia que, podendo ser reinterpretados, não podem ser ignorados sem a sua revogação. 

Ora bem. A fim de fazer o "melhor uso possível da flexibilidade" permitida pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, a Comissão europeia veio reintepretá-lo numa comunicação, a meio do mês passado, cumprindo assim as orientações políticas delineadas por Juncker para o mandato. São três os factores essenciais que funcionam como exceção às regras gerais do PEC: condições económicas, reformas estruturais e investimentos.

A flexibilidade, no entanto, não é igual para todos, e "varia conforme um estado-membro esteja na vertente preventiva ou na vertente corretiva do Pacto". O Pacto de Estabilidade tem na base dois regulamentos europeus, em vigor desde 1998 e 1999 reformados entretanto, que correspondem às duas vertentes. A vertente preventiva aplica-se a quem esteja dentro dos limites orçamentais. A vertente negativa vale para uma situação de défice excessivo, ou de dívida excessiva que não esteja a diminuir.

 

1. Flexibilidade orçamental em função da crise

Para os países na vertente preventiva, o equilíbrio orçamental a exigir a cada estado depende da situação económica, operando-se ao longo do ciclo económico. Note-se que mesmo estes estados têm ajustamentos a fazer - porque a situação orçamental adequada para eles depende do "objetivo orçamental de médio termo" (MTO, na sigla em inglês), definido para cada país tendo em conta o crescimento potencial do PIB, a dívida pública e o custo do envelhecimento, e que vai ter em conta questões como o ciclo económico. A mudança operada pela Comissão é a de flexibilizar, em função das condições económicas, o ajustamento anual para atingir o MTO (que não se altera per se em função disto). A situação económica já se repercutia nas exigências orçamentais, como resultado da própria legislação (art. 5º/1, 2º par., Regulamento 1466/97), mas agora de forma mais flexível, chegando a admitir-se a inexigibilidade de qualquer ajustamento numa situação económica muito má. A relação fica definida esquematicamente (ver imagem). Ainda assim, a exigência é sempre maior caso a dívida pública ultrapasse os 60%, mas esteja a diminuir (não estando o estado em causa na vertente corretiva). consolidação vertente preventiva.png

Já na vertente corretiva do Pacto, os estados beneficiam de tolerância só depois de adotar as medidas eficazes de ajustamento, e somente quando, aplicadas essas medidas, o resultado delas se afaste do objetivo anual - o que resulta da legislação europeia (vide 3º/5 do Regulamento 1467/1997 atualizado). Aqui a Comissão nada altera, além do pormenor de delimitar melhor as situações económicas adversas e imprevisíveis. Ou seja, não se facilita o esforço requerido ao estado; apenas quando, apesar ou por causa desse esforço prévio, uma situação económica adversa impedir o resultado orçamental de se produzir é que se permite alargar o prazo para corrigir o défice excessivo. Mantém-se, portanto, uma cláusula de salvaguarda de inexigibilidade imediata de esforço adicional. 

A Comissão também não altera os termos em que se deve ler a exceção de recessão severa inscrita no Pacto, que em ambas as vertentes leva ao adiamento da consolidação orçamental - mas apenas quando a crise "severa" se dê na zona euro ou na UE como um todo. 

 

 2. Flexibilidade orçamental em função dos investimentos

A Comissão recorre ao conceito de défice estrutural (que é o utilizado para o cumprimento dos objetivos do Pacto) para dizer que as contribuições financeiras dos estados para o EFSI não contam para o ajustamento necessário nos termos do Pacto, e que não serão lançados procedimentos por défice excessivo quando se deva a uma contribuição para o EFSI (mas contando que o défice excessivo seja moderado). Isto vale tanto na vertente corretiva como na preventiva (e, nesta, tanto em relação ao ajustamento anual como ao próprio MTO), porque considera tratar-se de medidas extraordinárias que a legislação do Pacto acautela (5º/1, 1º par., Regulamento 1466/97, 3º/4 Reg. 1467/97).

Note-se que o EFSI (Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos) está a ser criado pela Comissão e Banco europeu de investimento, fundos da UE e dos estados. 

Depois, em relação aos projetos co-financiados pelo EFSI (ou outros fundos europeus) e pelos estados, a comunicação da Comissão vem alargar a "cláusula de investimento". Trata-se  dum mecanismo já existente, permitindo que os investimentos sejam analogamente equiparados às reformas estruturais previstas expressamente no Pacto (5º, nº 1, par. 7, Regulamento 1466/97), por permitirem crescimento económico e consolidação orçamental de longo prazo, e logo ficando esses investimentos excluídos das exigências de consolidação em certos casos. Até aqui, havia exigências sobre o ciclo económico de toda a zona euro que agora caem. A "cláusula de investimento" requer, ainda assim, condições económicas desfavoráveis no estado em causa (recessão ou PIB real abaixo 1,5% do PIB potencial). Requer, também, que o desvio orçamental assim provocado seja compensado a seguir sem alargamento do prazo global do programa de convergência desse estado. Exige-se, ainda, que esse desvio orçamental não conduza ao desrespeito do valor de referência de 3% de défice, e que não sirva para substituir investimentos públicos nacionais. Significa isto que a "cláusula de investimento" só serve para flexibilizar o ajustamento anual exigido - não altera o MTO (objetivo de médio prazo), que deve ser atingido no mesmo prazo, o que exigirá logo a seguir um esforço anual mais forte para compensar*. E, ainda assim, não admite que se ultrapasse com estes investimentos o limite de défice do Pacto. Em suma, a cláusula de investimento continua a valer apenas para os estados na vertente preventiva do Pacto. Isto porque a Comissão retira a norma relativa à cláusula de investimento apenas do texto legal relativo à vertente preventiva.

(*Creio que é por esse motivo que Caldeira Cabral disse nas entrelinhas duma entrevista recente que o PS alivia a austeridade no primeiro ano de governo para a intensificar depois. Não alterando os objetivos de médio prazo, a contribuição estadual para os investimentos co-financiados não conta para o esforço orçamental exigido no imediato, mas obriga à posterior compensação dentro do prazo de 4 anos do programa de convergência).

 

3. Flexibilidade orçamental em função das reformas estruturais

A Comissão desenvolve um conceito de "cláusula de reforma estrutural", que fica claramente estabelecida em termos gerais para acautelar desvios imediatos de reformas que tenham, a médio prazo, impactos orçamentais positivos.

No que toca à vertente preventiva, a "cláusula de reforma estrutural" (tal como se disse a propósito da "cláusula de investimento") não permite uma alteração do próprio MTO (objetivo de médio prazo), além do desvio do ajustamento anual. Há, no entanto, a exceção em relação a certo tipo de reforma do sistema de pensões, admitindo uma alteração do MTO, o que vem da legislação europeia. Como resultava já do quadro normativo expresso (5º/1, pars. 7 e 8, Regulamento 1466/97), as reformas precisam: ser importantes, com efeitos orçamentais de longo prazo positivos e comprovados, estar totalmente implementadas (salvo quando sejam apresentadas previamente), não implicar um aumento do défice superior a 0,5% PIB e o défice daí resultante não exceder 3% PIB.

Na vertente corretiva, a Comissão vem estabelecer a flexibilidade da vertente preventiva, em termos idênticos - embora reconheça que o Pacto, na vertente corretiva, não trata a questão das reformas estruturais de forma tão clara, mas sim a propósito dos passos do procedimento por défice excessivo (vide ns. 3, 6 e 5 do art. 2º, Regulamento 1467/97; art. 9º do Reg. 473/2013). Tal como resulta das normas europeias, a existência de reformas estruturais pode, então, levar a um alargamento do prazo para a correção do défice excessivo.

 

4. Que efeitos para Portugal?

Em suma, as grandes mudanças são essencialmente na vertente preventiva do Pacto: maior flexibilidade orçamental pelas condições económicas e no co-financiamento de investimentos. Em ambas as vertentes, beneficia-se: da neutralização do desvio inicial das reformas estruturais; e também da não contabilização das contribuições para o EFSI, para efeitos do Pacto - mas não podendo depois os estados da vertente corretiva co-financiar projetos sem gorar as exigências de consolidação, o que significa que saem prejudicados, face aos outros estados, no gozo duma parte das potencialidades da sua própria contribuição. A verdade é que, para um estado nas circunstâncias de Portugal, numa situação de défice ou dívida excessivos, esta comunicação não vem trazer grandes modificações.

 

5. Poderia a Comissão ter feito mais?

Pode-se colocar a questão de saber se a Comissão poderia ter ido mais longe na flexibilização das normas existentes, nomeadamente visando os estados (como Portugal) na vertente corretiva do pacto.

Na modulação do esforço orçamental em função das condições económicas cíclicas, parece impossível que a Comissão pudesse aplicar de outro modo o texto legal relativo à vertente corretiva (art. 3º/5 do Regulamento 1467/97), sob pena de o incumprir. É que a norma refere expressamente a adoção pelo estado das medidas como condição para se alargar o prazo de correção do défice excessivo. Pode, por isso, dizer-se que Juncker foi tão longe quanto pôde nas suas competências na flexibilização do Pacto por razões económicas.

Já não se pode dizer o mesmo do co-financiamento de investimentos, onde nada impediria que se fosse mais longe. Note-se que a Comissão parece criar uma situação contraditória. Na vertente preventiva do Pacto, o co-financiamento de investimentos é admitido por analogia em relação à norma que prevê as reformas estruturais (5º do Reg. 1466/97). Na vertente corretiva, as reformas estruturais também estão legalmente previstas, como refere a Comissão (2º do Reg. 1467/97). Porque não admitir então o raciocínio analógico aqui para o co-financiamento de investimentos de estados na vertente corretiva? Não parece que o mero facto de as reformas estruturais aparecerem no Pacto ao longo do procedimento por défice excessivo seja argumento impeditivo. Por outro lado, a Comissão admite, de forma ampla, as contribuições para o EFSI como não contando para quaisquer exigências de ajustamento. A lógica nos co-financiamentos será então política, apenas para penalizar os estados com défice excessivo, e dar uma recompensa à vista, um estímulo quando saírem da vertente corretiva, compensando o esforço feito.

 

Links úteis: A comunicação da Comissão: Com(2015) 12 Final e resumo em português; Textos legislativos do PEC: Regulamento (CE) n.º 1466/97Regulamento (CE) nº 1467/97Regulamento (UE) nº 473/2013; Elisa Ferreira: O Pacto de Estabilidade e Crescimento não mudou, e, no entanto, moveu-se.

Nota: Caso haja alguma gralha, tentarei entretanto corrigir.

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publicado às 17:44